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经典重温 日本与美国贸易谈判:失败的范例

归档日期:04-26       文本归类:范例结构      文章编辑:爱尚语录

  本文为NBER对上个世纪80年代日本贸易谈判失败的经验分析,由长江宏观赵伟团队翻译,或对理解当前中美贸易谈判有所启发。

  1985年,伴随美元持续走高,美国参议院以92比0的投票结果谴责日本从事不公平贸易,美国政府随后确立新的贸易思想,即激进的双边贸易主义思想。1988年,美国国会通过多项贸易法案,其中包括针对美日贸易关系的“超级301”条款。1989年,对于日本来说是动荡的一年:裕仁天皇的死亡、爆出贿选丑闻,以及三个首相在几个月的时间里轮流上台。美国“超级301”条款的实施和FSX战斗机销售问题的争论,在美国和日本都引发了关于两国贸易和防务关系本质的激烈辩论。1989年,“修正主义”对日观在华盛顿影响巨大,甚至成为主流观点;东京也出现修正主义者,他们认为日本应该对美国的要求“说不”。

  回溯历史,1945年以来,美日贸易一直建立在特殊的双边关系基础上。其中,美日双边关系的相关条款最早形成于美国占领日本时期,美国成为日本的保护者和主要出口市场,这种双边关系对于当时的美、日双方都非常重要。双边关系框架下,两国贸易问题主要通过双边谈判解决,主要涉及日本对美国出口劳动密集型产品、以及美国产品或投资者进入日本市场的申诉。双边关系中,日本和美国双方都对日本的繁荣和政治稳定有着强烈的兴趣。无论是国防事务还是贸易关系上,美国都代表日本与第三方进行谈判。例如,美国的商业外交,是1955年日本加入关贸总协定的关键因素,也是日本重新加入世界贸易体系的关键因素。

  美日特殊双边关系的旧模式,在20世纪80年代一系列经济事件的冲击下逐渐瓦解(包括美国预算赤字、经济衰退、美元持续升值,以及不断增长的双边贸易赤字)。日本与美国的竞争,以及美国对贸易救济的呼吁,从纺织品转向钢铁、再到半导体。这一背景下,美国和日本建立贸易关系新模式及机制的必要性正逐步提升。

  美国经济和政治“修正主义”对日观的持有者,对日本的政治体制、日本经济和日本与世界的关系提出了批评。他们认为,日本的政治和社会制度,使得美日关系与美国和其他贸易伙伴的关系有着本质的不同。比如,约翰逊(1982),普雷斯托维茨(1988),法洛斯(1989)和范沃尔弗伦(1989)等持有“修正主义”对日观的学者,公开宣称日本政府是新重商主义政府。其中,普雷斯托维茨(1988)批评美国政府处理日本贸易问题的方式,他和范沃尔弗伦认为日本完全以生产为导向,而这正是日本国家力量的源泉;范沃尔弗伦将日本描述为一个巨大的、不民主的“系统”,它以牺牲消费者的利益为代价提升生产者的地位;Fallows认为,日本价值观与美国不同,美国必须采取新方式来处理与日本的贸易问题。

  1989年2月,美国贸易代表办公室在美日贸易报告中提及日本经济的问题。报告中引用自由贸易经济学家JagdishBhagwati关于日本经济的评论——“我认为我们‘踢一脚’日本政府是完全正确的做法,正如我们的政府告诉人们购买美国货一样,让日本人购买外国产品是个好主意。”1989年,贸易经济学家多恩布什提倡使用进口附加税来减少美国对日本的贸易赤字,而1985年他曾认为“进口附加税是一个糟糕的主意,这将推高美元。”

  1989年,美国商业周刊做的一项民意调查显示,79%的受访者支持美国限定对日本的出口,69%的受访者赞成限制来自日本的进口,61%的受访者倾向于提高日本产品进口关税,而59%的受访者则赞成限制技术外流到日本。《华盛顿邮报》和ABC新闻频道联合进行的一项民意调查也显示,美国人把日本视为世界头号经济强国;受访者们强烈认为,美国政府应该采取更多措施,纠正两国经济关系中存在的不平衡。1990年5月,同一项民意调查中,75%的美国人认为日本的经济实力对美国安全的威胁要大于苏联的军事力量。

  要评估美国和日本之间的贸易关系,第一步是分析外部环境和两国各自的状况。贸易谈判通常(但并非总是)在政府之间进行。关贸总协定作为讨价还价的期望框架具有重要意义,但下文即将讨论到,许多最敏感的问题恰恰都是在关贸总协定之外处理的。

  谈判者所处环境和观点的差异,会直接影响他们在谈判中的行为。美国谈判代表为美国政府工作,而美国最突出的特点之一就是国会与行政部门之间的冲突。这是一种流动的、具有企业家精神的政治体系,在这种政治体系中可以做出快速决策,并且这种政治体制本身反感对外开放的工业政策。与美国不同,日本谈判代表为一个以“稳定”为目标的日本政府工作,日本国会和官僚机构之间的利益(通常)是一致的;在这个体系中,共识形成得缓慢却稳固,而且这个体系的传统特征之一,是国家干预经济运行。

  美国的谈判代表在政府行政部门工作,一个强大的行政部门经常与一个强大的国会讨价还价。美国宪法赋予总统对外政策的决定权,同时赋予国会对外贸易的管理权,内在的冲突随之产生,这是美国贸易谈判代表面临的核心问题之一。多年来,各种各样的冲突管理手段都被尝试过,比如,多边贸易协定的“快速决策通道”。里根执政期间,这种冲突变得越发尖锐,因为政府与国会在军备控制和其他外交政策问题上的分歧加剧。

  权力的分离,使得美国行政部门的谈判代表可以使用国会压力作为有效的威胁,这个威胁既可以是已知事项(比如,对日本汽车的配额法案在美国国会以压倒性多数投票通过),也可以是一个不确定但有风险的事件(激烈的保护主义立法的威胁)。举例来看,1985年3月,随着美国参议院全票通过谴责日本的Danforth决议,商务部副部长奥尔默随即利用Danforth决议作为筹码,与日本政府进行电信谈判;1981年的Danforth法案规定对日本汽车实行有选择的进口配额,这个法案后来成为美国要求日本同意对汽车实行自愿出口限制(VER)的谈判筹码。

  美国国会不仅可以决定谈判代表能否做出威胁,还可以决定谈判代表做出承诺的能力。例如,根据众议院和参议院的规则,“快速通道”的处理保证了乌拉圭回合谈判的结果,以及对双边自由贸易协定的快速、无修改的待遇,“快速通道”进而保证了谈判人员能够兑现所达成的协议。附带的条件是,谈判代表应该定期咨询国会中的贸易委员,并解决他们的担忧。

  美国谈判代表在一个多元化的贸易政策体系内工作,该体系能够迅速做出决定并且能够反映少数派意见。自第二届里根政府以来,重大贸易决定通常由内阁级的经济政策委员会做出,现在这些贸易决定则在波特(1985)提出的多元主义模式下运行。这个开放系统的一个优点是不对新信息设限,并且拥有大量的、可以随时考虑的政策选择。

  美国谈判代表一般都会参考私人部门的意见,以确定政府贸易申诉议程的规模和形式。原因是,谈判代表可能了解贸易政策,但很少有能力独立判断哪些微观经济问题具有重要的战略意义。尽管关于不公平贸易法下的“自发性”(政府主动发起)案件很多,但自发性几乎总是响应行业要求而发生;美国政府真正的“志愿性”服务有时并不成功(Ode11和Dibble,1988)。在1985年至1988年的综合贸易法案辩论期间,商界多次表示不希望301条款能够大规模自我启动。因此,谈判代表的成功或失败不仅受其自身能力的影响,还受到行业客户主动明确可行目标能力的影响。

  日本谈判代表的工作在某些方面似乎更容易,而在另一些方面更加困难。谈判代表首先面临的是议会制度,日本一党执政已有60多年,且议会和政府机构的利益高度一致。由于立法(通常由政府机构起草)赋予政府机构广泛的自由裁量权,政府机构有筹码与国会进行交易,议会有筹码与其选区进行交易。

  国家的法律弱点在日本这样的政治大背景下显露无疑。日本政府以“行政指导”工具而闻名:政府通过引导、劝说以及非正式控制来模糊公共和私人领域之间的界限(Yamanouchi1977; Samuels 1987)。Haley(1986;1987)指出,行政指导填补了由于缺乏其他法律工具而留下的空白,日本的各部委缺乏传票权力等美国政府机构可以使用的法律工具让私人部门服从。因此,日本政府需要通过非正式手段来引导私人部门,例如使用可自由裁量的法规或其他手段(许可证或补贴)。政府部门的“各自为政”也造成了管辖权之争,部门间缺乏解决纠纷的有效手段,时常导致谈判指示拖延。

  虽然日本宪法规定首相和内阁负责贸易政策,但他们依然是对自己的政党负责。Johnson(1982, 1989)等人认为,日本是一个“资本主义发展导向型国家”,强调精英官僚在制定产业政策、发展计划、立法和引领行业前进方面所发挥的领导作用。VanWolferen(1989)则认为,日本是诸多相互重叠、相互冲突的权力中心的集合体,任何一个权力中心都没有能力做出真正的改变。简而言之,日本没有人可以与别国讨价还价,因为没有人负责。大家对日本的共识是,日本官僚统治已经过时,一些利益集团正在自民党(LDP)内部兴起,即所谓的zoku或“部落”,日本政治由官僚机构和zoku政客之间的动态联盟所掌控。

  Zoku组织实力的成长壮大,是过去15年日本政治的主要发展。Zoku(如农业Zoku、建筑业Zoku)以自民党的决策委员会为中心,并将活跃在政策领域的人团结在一起。他们已经成为了政策制定的主要渠道,也是自由政客爬上政坛的主要途径。Pempel(1987)认为,zoku的兴起与政府和企业关系的变化、以及官僚权力的衰落是平行的。由于日本企业越来越多地从规则中解脱出来,以及夕阳产业转移到了日本通商产业省(MITI)进行结构重新调整,越来越多的跨部门争端向自民党和zoku寻求解决方案,而不是由财政等高级部门进行调解。

  从某种程度上说,zoku创造了一种更有效的利益聚合手段,促进了贸易谈判的决策。与此同时,他们将权力集中在与国内利益密切相关的政客手中。在zoku和国会中,最具影响力的群体是那些对贸易自由化最不感兴趣的群体——小型企业、农业和建筑业。日本农民可能只占总人口的6%,但是通过不平等的选区分配,农民投票权占比扩大到18%。事实上,日本农民投票选举了25%国会席位(《经济学家》,1988)。每个中型选区分配2-6个国会席位的制度下,议员需要与党内同僚竞争,并容易受到农业合作社等利益集团负面投票的影响。美日双边关系,是一个重要的国内政治问题,自民党则垄断了处理这一问题所产生的经验和政治机遇。

  理解美日双边贸易谈判行为的最后一个关键概念是“外压”。日本国内普遍将谈判看作“外压-让步”的循环过程,即来自外国的压力推动单方面让步。这种“外压”有时也会被日本国内人士操纵,用以打破僵局、调节重要的外交关系,或者达到自己的某种目的。这使得,日本有时候面临的真正问题不是来自国外的竞争,而是国内的官僚机构和政治力量的平衡。约翰逊(1989)曾讨论过1985年MITI(及其盟友zoku政治家)利用美国外部压力的案例。1985年,日本邮政和电信部(MPT)(及其联盟zoku)主张管制软件电信接口、并覆盖相关行业,MITI召集相关议员、组建了一个主张解除管制规定的经济学家研究小组,并从美国引入外部压力来反对MPT的管制计划。

  这是日本和美国之间谈判的主要模式,无论是在定期安排的议程中,还是在诸如农业或建筑等具体谈判中。美国的目标通常是日方单方面开放市场。美国企业或行业协会通常会与美国贸易代表(USTR)、商业部门、农业部门或国会议员取得联系,使得某些议题得以进入美日谈判议程。这种双边个案谈判形式灵活性很强,并不受法律案件的限制。但是,这样的谈判没有强制的最后期限。

  由于不公平贸易行为的补救措施往往被优先考虑,申诉的出口商可能试图“插队”,迫使美国政府采取行动,或通过更改其出口类别来提高谈判筹码。例如,他们可能会指出日本不公平的证据,或者包装他们的投诉使其受到不公平贸易法的保护。

  1985年1月的里根-中曾松首脑会议上,双方就电信、电子产品、林产品、医疗设备和药品四个领域发起了一系列关于市场导向的选择性部门(MOSS)谈判。这些谈判的目的是为了让谈判双方确定日本在这些部门的进口障碍,并由日本单方面消除这些障碍。MOSS的提议本身就是美国方面在呼吁限制进口和自由贸易不同观点之间的折衷。美国方面咨询活跃在日本市场的美国公司,进而制定谈判目标。在1986年,另一个关于运输机械领域(主要是汽车零部件)的MOSS谈判启动。

  尽管许多人在日本开展业务仍然遇到一些问题,但总审计局的调查结果发现企业总体反应比较积极。1985年至1987年,美国四个最初的MOSS部门(电信,电子产品,林产品,医疗设备和药品)对日本的出口增长了45%。

  1989年7月到1990年6月,美国和日本就贸易和投资流动的结构性障碍进行了全面讨论。其中,美国于1989年7月宣布了与日本的结构性障碍倡议(SII),重点关注日本和美国在对方经济体中发现的问题。美方就日本的储蓄和投资模式、土地使用、分配制度、排他性商业惯例、企业联盟关系和定价机制提出了240条建议。日方相应地提出了80项建议,主要涉及美国储蓄和投资模式、企业投资活动和供应能力、企业行为、政府法规、研发、出口促进以及劳动力培训和教育。

  1974年“贸易法”第301条(修正案19美国法典第2411ff条)为私人部门提供了一个窗口。私人部门可以要求美国政府通过最后期限要求和报复威胁,代表其与外国政府讨价还价。例如,当美国政府认为外国政府行为涉嫌违反GATT或其他贸易协定,或是“不正当,不合理或歧视”限制美国商业的,可以启动301调查。多年来,由于认识到国会在国际争端解决方面的弱点,301法案得到连续修订,并且越来越强调美国权利以及报复的影响力。

  美国贸易代表办公室完全有权决定,是否接受301条款申请并启动调查。几乎所有的申请人在提交申请前都会咨询美国贸易代表办公室,因此很少有申请在提交后被拒绝。美国贸易代表办公室也可能会“自我启动”一项调查,但如上所述,真正意义上的自我启动并不多见。调查工作开始后,301条款要求美国贸易代表按照既定时间表确定被诉国家的行为、政策或做法是否是不正当(不合理、歧视性的、违反协议的、或与贸易协议不一致的)。

  如果美国贸易代表办公室发现外国的某些行为、政策或做法,违反或与贸易协议不一致,或者这些行为不正当地加重了美国商业的负担,可依照相关法律要求报复(以总统指示为准)。如果行为、政策或做法被认为是不合理或歧视性的,那么报复是自由裁量的。实际上,这种报复措施往往是提高目标国家的特定产品进口关税。理论上,美国贸易代表办公室可能会施加进口配额,拒绝进一步的服务行业准入许可,或对服务征收费用或施加限制。301法案对报复行为提的要求相当宽松,但与此同时,法案要求报复行为始终保持透明,并处于国会密切监督之下。

  国会不仅将301条款视作对现有不公平贸易壁垒的补救措施,更是将其作为国会与政府贸易协商、以及在美国工业界和美国政府与外国政府打交道时的谈判筹码。1988年修正案授权国会,对某些类型的行为实施报复,降低行政部门的自由裁量权,并给出报复的预先承诺。

  1988年的综合贸易法案为一个更加激进的贸易政策,即“超级301”,做了铺垫。作为全国贸易预测(NTE)的超级301程序需要在1988年3月31日以及随后每年的4月30日发布关于贸易壁垒的报告。NTE是每个国家的贸易和投资壁垒清单,该清单需要量化该壁垒导致美国丧失的贸易和投资代价。

  1989年和1990年,美国贸易代表在NTE报告出现后30天内要确定一套“美国贸易自由化优先事项”,包括优先措施,重点国家,和丧失的出口代价。选择重点国家时,要考虑到贸易壁垒的数量和普遍性,以及全面实施后贸易协定的参与国家所预期的出口收益。在命名重点国家和优先做法后的21天内,美国贸易代表必须针对每种做法自行启动301条款调查:因此被称为“超级301”。超级301条款的运作方式与在1988年修订的法律下的标准301条款的运作方式类似,但解决案件方式更加灵活。

  “自愿进口扩张”(VIE)通常与美日半导体协议有关,但这一概念并不是高科技行业所特有的。在1978年以后的不同时期,日本,韩国和台湾的政府或国有企业试图通过购买大件物品(核燃料,飞机,交钥匙工厂,大型建筑项目或黄金),来促进贸易收支平衡。1985年以来,MITI一直在通过大公司加大进口力度。政治觉悟较高的日本企业已经扩大了美国对汽车座椅皮革等可见部件的采购。为响应铁锈地区议员的强大压力,美国政府就上述汽车零部件MOSS与日本汽车公司进行了采购具体讨论。美国贸易代表CarlaHills于1990年4月出席听证会作证说:“美国和日本将定期召开政府和工业间会议,以促进美国汽车零部件供应商与日本汽车制造商之间强大的贸易增长”。

  自愿进口扩张经常被提议作为解决特定产品部门问题的方法。撇开半导体这一特定领域的问题,VIE已被提出作为适当的手段用来应对以下两种情况:

  肯定行动。通过强迫买方了解新供应商并承诺使用国外组件,打破买方对进口品的“歧视口味”。

  市场失败情况。在政府存在感很强的市场中(Prestowitz,1988),谈判双方放弃关于“不公平”的毫无结果的争论,就销售和市场份额进行坦诚的讨论。

  特定行业的自愿出口限制(VERs)这一现象已经存在50多年了,它一直被公认为是出口受限企业、进口国的竞争对手企业、以及政府之间的合作。尽管虚构出来的想法坚持认为VER是“自愿的”,但实际上它通常由出口国实施,作为出口目的国进口限制的替代方案。为了使出口商免受反垄断阴谋的指控,出口国政府常常强制出口企业遵守法规。从纺织品贸易的历史可以看出,出口国有动力寻求扩大VER以覆盖其他地方的竞争供应商。

  日本-美国半导体协议达成之后,美国争端解决小组曾对日本进行审查,结果发现,当政府实施VER以进行出口限制,或者当没有政府干预时VER计划就不会存在的情况下,VER是对贸易的数量限制。VERs在GATT中很少受到质疑的主要原因是,出口商和进口商都没有抱怨的动机。

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